郑志刚:金融控股公司从准入监管到合规治理

时间:2020/09/18 08:31:43用益信托网

为推动金融控股公司规范发展,有效防控金融风险,更好地服务实体经济,依据《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》(以下简称“决定”),中国人民银行印发了《金融控股公司监督管理试行办法》(以下简称“办法”),该“决定”和“办法”自2020年11月1日起施行。


容易理解,上述“决定”和“办法”的出台,出发点是阻止类似于明天系这样的资本系族通过控股包商银行等金融机构,获得缺乏有效风险管控的资金支持,快速扩张,甚至引发系统性金融风险。按照央行前行长周小川先生的说法,“为了实现快速扩张,最近十多年,一些大型的企业都想搞金融控股公司,或者说未正式搞金融控股公司而实际在‘插足’金融类公司。原因无非是能支持一定程度的自融,另外就是便于从其他地方获得融资。能快速地变成虚假资本金,可以实现快速扩张、野蛮扩张”。


如果说2015年前后我国资本市场充斥着一度被监管当局叱责为“野蛮人”、“妖精”和“害人精”的投资机构,那么,在这些投资机构中,除了已为人所知的举牌险资,其实还有很多隐身在复杂金字塔结构中的实质为金融控股公司的金融大鳄。来自内部的“中国式内部人” 遭遇来自外部的门外举牌的“野蛮人”(险资),再加上这些兴风作浪的金融大鳄,共同使中国资本市场在那一时期陷入所谓的“公司治理困境”。因而,上述“决定”和“办法”的出台对于抑制其中重要一环的金融大鳄出现是具有现实意义的。


那么,我们应该如何理解和评价上述决定和办法的政策制定优点和制度设计不足呢?


第一,这次出台的“决定”和“办法”加强了对金融控股公司的准入监管,然而对金融业务监管的事中加强和监管腐败的查处的强调略显不足。


这次出台的“决定”和“办法”一个政策靓点在于明确了中国人民银行作为金融控股公司准入监管主体。我们知道,类似于在资本市场对国有企业的收购需要上一级国资部门批准一样,在波及面广影响面大,因而“外部性”较大的金融行业,对金融机构的控股同样需要报批各级金融监管机构。在新出台的决定和办法中,则将准入监管的主体统一明确为中国人民银行。


然而,对照包商银行的案例,我们不难发现,包商银行治理危机的核心是在监管腐败下对银行业务的监管缺失。换句话说,当包商银行的银行业务已经做得不像银行业务了,我们的监管当局不仅睁一只眼闭一只眼,甚至两只眼全部闭起来。如果我们的监管当局能够依据审慎原则加强事中监管,使包商银行的每笔业务做得更像银行原本的业务,包商银行的控股股东是谁其实既是重要的,也是不重要的。


尽管上述“决定”和“办法”出台声称“体现了金融业是特许经营行业和依法准入的监管理念,也符合主要国家和地区的通行做法”,但上述准入监管加强无疑会提高成为金融控股公司的门槛,提升一些希望进军金融行业的企业集团的进入壁垒,不利于打破垄断的局面和实现所有制之间的“竞争中性”。例如,在已有的金融控股公司中,明天系、海航集团、复星国际、恒大集团等民资是通过投资、并购等方式逐步控制多家、多类金融机构,而成为金融控股公司的;而阿里巴巴、腾讯、苏宁云商、京东等互联网企业是首先在电子商务领域取得优势地位后,逐步向金融业拓展,获取多个金融牌照并建立综合化金融平台。如果未来新的企业集团希望成为金融控股公司,和这些已经成为金融控股公司的在位企业集团展开竞争,上述准入监管政策的出台则意味着“难上加难”。


十分有趣的是,上述“决定”和“办法”在把准入监管纳入中国人民银行的同时,却把根除治理危机关键的金融业务监管依然留给了各监管部门,甚至把财政部也拖下水。按照办法,“中国人民银行依法对金融控股公司实施监管,审查批准金融控股公司的设立、变更、终止以及业务范围”,“国务院金融管理部门(银保监会、证监会)依法按照金融监管职责分工对金融控股公司所控股金融机构实施监管”,“财政部负责制定金融控股公司财务制度并组织实施”。从上述监管安排中,我们不难看出,“铁路警察各管一段”的意味明显,以至于“决定”和“办法”不得不多次强调,“人民银行对金融控股公司实施监管,金融管理部门依法按照金融监管职责分工对金融控股公司所控股的金融机构实施监管”,“人民银行会同相关部门建立金融控股公司监管跨部门联合机制,加强监管合作和信息共享”。


值得期待的是,这次出台的“决定”和“办法”强调“以并表为基础,按照全面、持续、穿透的原则”规范金融控股公司的经营行为,将有助于金融监管当局加强对金融控股公司所控股的金融机构的金融业务的监管。


第二,这次出台的“决定”和“办法”强调了对涉及金融业务的企业集团的控股链条的限制,然而,对我国资本市场普遍存在的资本系族背后的金字塔控股结构及其微观治理基础缺乏系统的认知和相应的举措。


正如一些媒体已经注意到的那样,虽然“实践中部分企业盲目向金融业扩张,隔离机制缺失,风险不断累积”,但 “一些实力较强、经营规范的机构通过这种模式(金融控股公司),优化了资源配置,降低了成本,丰富和完善了金融服务,有利于满足各类企业和消费者的需求,提升金融服务实体经济的能力”。那么,究竟是什么因素导致这些金融控股公司从“丰富和完善了金融服务”的积极力量,蜕化,甚至堕落为“盲目扩张,不断风险累积”的消极力量?


除了包括媒体监督、司法正义和资本市场的公平竞争等积极的外部治理环境,金融控股公司所处的金字塔控股结构下形成的实际控制人控制权和现金流权分离显然是类似于包商银行的治理危机爆发的制度根源。我们以一个简单的例子来说明金字塔控股结构是如何帮助控股股东实现控制权与现金流权分离的。假设有一家母公司持股子公司50%的股份,而子公司持股孙公司50%股份的金字塔控股所形成的企业集团。虽然母公司对孙公司现金流权只有25%(50%×50%,由母公司出资占孙公司全部资本成本比例所体现),但其(通过50%控股子公司)对孙公司的控制权却是50%(由子公司对孙公司50%投票表决权所体现)。借助金字塔控股结构,只有孙公司25%现金流权的母公司,实现了对孙公司50%以上的控制,导致了所谓的控制权和现金流权的分离。这里的控制权代表实际控制人在上市公司股东大会上以投票表决方式实现的对于公司重大决策的影响力,而现金流权则代表以实际投入上市公司出资额为表征的责任承担能力。两者的分离意味着实际控制人责任承担能力同享有的控制权力的不对称,形成了经济学意义上的“负外部性”。利用(通过50%控股子公司)对孙公司50%的控制权,母公司迫使孙公司与子公司进行关联交易,把孙公司的部分资源输送到子公司。对孙公司现金流权只有25%的母公司,以每单位25%的损失,换来子公司每单位50%的收益,由此使孙公司外部分散股东的利益受到损害。


在上述金字塔控股结构下,对于一些非核心业务,实际控制人进行资本运作获取高额市场炒作回报的动机远远高于通过改善经营管理实现盈利增加的兴趣。他们会频繁对非核心业务或者资产置换,或者增发新股,或者并购重组等来进行市场炒作。因而,在2015年前后的那段时期我国资本市场出现的公司治理困境,隐身于金字塔控股结构的金融大鳄,和被称为所谓野蛮人的举牌险资,以及接下来分析的“中国式内部人”共同成为重要推手。


需要说明的是,金字塔式控股结构的存在同时成为“中国式内部人控制问题”的制度温床之一。这里所谓内部人控制指的是公司高管利用实际所享有的超过责任承担能力的控制权,做出谋求私人收益的决策,但决策后果由股东被迫承担,造成股东利益受损的现象。之所以把它称为“中国式”,是由于在我国一些上市公司中,内部人控制问题形成的原因并非引发英美等国传统内部人控制问题的股权高度分散和向管理层推行股权激励计划,而是与我国资本市场制度背景下特殊的政治、社会、历史、文化和利益等因素联系在一起。


在我国资本市场,很多上市公司往往置身于通过各种复杂的控制链条连接的金字塔式的控股结构中,从而形成各种各样的资本系族。处于金字塔顶端的大股东(特别是具有国有性质的控股股东),或者奉行“无为而治”,或者由于“鞭长莫及”,看起来似乎存在大股东,但由于所有者缺位和大股东的“不作为”,董事长往往成为一家公司的实际控制人。伴随着金字塔控股结构控制权链条的延长,“所有者缺位”从而“内部人控制”现象变得更趋严重。


不仅如此,金字塔式控股结构还是腐败官员政商勾结的温床。复杂的金字塔结构提供了多样化的利益输送途径,使得监管当局无法对关联公司的关联交易进行有效识别和监管。近年来,暴光的很多权钱交易、官商勾结丑闻都发生在金字塔式控股结构的资本系族中。同样重要的是,金字塔式控股结构的存在对于当下中国社会普遍不满的贫富差距扩大脱不了干系。少数权贵借助金字塔控股结构巧取豪夺,短时间内积聚了大量的财富,加剧了中国社会财富分配的不均。


尽管在我国资本市场发展早期,利用金字塔控股结构作为内部资本市场来一部分代替当时并不成熟的外部资本市场具有合理性的,然而随着金字塔控股结构在鼓

作者:郑 志 刚
来源:F T 中 文 网

责任编辑:yuz

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