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0 引  言

我国残疾人口达8500多万。“十四五”时期，随着人口老龄化的进一步加快，预期残疾仍会多发高发。为残疾人提供更加稳定更高水平的民生保障、保障残疾人平等权利等成为残疾人事业发展的重点任务①。2023年3月20日，原银保监会发布《中国银保监会关于规范信托公司信托业务分类的通知》（以下简称《信托业务分类通知》），将“满足和服务特定受益人的生活需求为主要信托目的”的特殊需要信托作为一项独立的信托业务。

目前我国的特殊需要信托仍处于由金融监管机构推动、信托公司为主导的探索阶段，并因此表现出较强的商业属性。但是特殊需要信托以实现残疾人等特殊需要群体的财产管理与人身照护为目的，为信托在社会保障领域的应用，这一定位要求特殊需要信托承担社会保障职能，以普惠性、社会性为最终导向。法律属性的定位不清，导致普通残疾人家庭难以通过特殊需要信托获得可持续的照护支持，同时也阻碍了特殊需要信托与我国社会保障体系的深度融合。因此，如何调和商业逻辑与社会责任的双重诉求，成为构建我国本土化特殊需要信托制度的关键命题。本文从特殊需要信托在法律属性上的双重定位切入，并据此探索完善该制度的可行路径。

1 属性定位冲突下的困境：我国当前特殊需要信托的实践与不足

当下我国残疾人的保障机制，以财政支持下的社会保障制度为主，包括社会保险、社会救助、社会福利、社区保障和特别扶助五个方面[1]。另外，对于因心智障碍而丧失行为能力者，又同时以成年监护制度加以保护。但是，以上制度对于残疾人之保护均有所不足。首先，我国以财政支持为主的社会保障制度，主要关注残疾人的财产取得，而较少强调财产管理与人身照护②。其次，对于监护制度而言，在尊重残疾人的基本自由与自主决定权的理念之下，“最小限制原则”成为监护制度下的重要理论，部分监护取代全面监护成为各国监护制度的基本模式[2]。我国的监护制度也吸收“最小限制原则”开始逐步作出调整，但是仍存在缺乏对意定监护人法律责任的规制、无法落实对成年被监护人的生活保障、对仅身体残疾而具有完全行为能力人保障不足等弊端[3]。

我国现有残疾人保障机制的不足，为在残疾人保障领域引入特殊需要信托提供了制度需求。20世纪末，美国将信托应用于社会保障伤残保险（Social Security Disability Insurance）以及医疗救助（Medicare）领域，以突破二者在申请者个人资产数额上的严格限制，称为特殊需要信托，目的在于使残疾人在从家庭获得经济支持，抑或从诉讼中获得赔偿的同时，不致因此丧失获得公共救助的资格。特殊需要信托制度后续为很多国家所吸收，并成为这些国家社会保障制度的重要内容。在我国引入特殊需要信托制度，一方面，可以弥补社会保障制度在保障环节上的缺失，实现残疾人后续的财产管理与人身照护；另一方面，可以与被监护人“最小限制原则”和部分监护理论相适应，实现与成年监护制度的有机结合。

在上述背景下，2010年，中国残联等部门和单位发布的《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）就曾提出“对无民事行为能力或者限制民事行为能力的残疾人实行财产信托等保护措施”①。2020年，深圳市残联和深圳市地方金融监督管理局发布《关于促进身心障碍者信托发展的指导意见》，提出利用信托“解决我市身心障碍者及其家庭后顾之忧，回应广大身心障碍者呼声诉求，保障身心障碍者群体的合法权益……在全社会形成‘弱有众扶’的民生发展机制”，并规定了信托设立的基本流程、存续管理以及终止等事项②。2023年《信托业务分类通知》发布后，我国特殊需要信托加速发展，截至当年年中已有近20家信托公司布局特殊需要信托业务③。2024年以来，信托公司进一步探索业务模式，并更加注重与监护制度的结合。如国联信托设立的“恒心24001号”信托，采取“信托架桥、民政兜底”的方式④，在残疾受益人没有亲属可担任监护人或指定的监护人不能履行监护职责时，由市民政局指定的救助管理站兜底作为监护人；华宝信托设立“睦林守望”1号信托，其中由社区居委会担任委托人，试图解决实践中无行为能力的残疾人难以直接设立信托的问题⑤。总体而言，我国的特殊需要信托处于快速发展的阶段，但是现状之下却有部分隐忧：其一，仍以信托公司为主导，多采取以信托公司为单一受托人的模式，社会枢纽组织等其他主体参与相对较少；其二，对于广大资产相对不足的残疾人，设立门槛仍较高，以中诚信托设立的“关爱星星”信托为例，其设立门槛为50万元⑥。目前特殊需要信托的实际服务对象，仍以有一定资产的残疾人家庭为主，难以实现普惠目标。

从目前来看，我国的特殊需要信托仍属于一种信托公司推出的金融服务类产品，与实现对残疾人的有效支持的目标仍有相当大的距离。这一现状反映出的是特殊需要信托在属性定位上的冲突，其根源在于特殊需要信托的实践逻辑与制度目的间的冲突。具体而言，一方面，特殊需要信托的落地实施由信托公司率先推动。信托公司作为商业主体，为维持特殊需要信托的正常运营，会要求委托人提交的信托财产符合一定的最低设立门槛标准，从而偏离普惠目标。另一方面，我国特殊需要信托的引入是基于残疾人保障机制有所不足的背景，从此前的指导意见等相关文件来看，特殊需要信托的根本目的在于补充对残疾人的社会救助，制度建设的最终目的在于残疾人社会保障。而属性定位的冲突进一步表现为以下三个问题。

1.1 适用人群不清：属性冲突下的客体泛化

在目前信托公司开展的特殊需要信托业务中，各自的适用人群、信托结构、产品模式均有所不同。在以“特殊需要信托”或“服务特殊需要人群”为名的信托产品中，仅有一部分是真正以残疾人或身心障碍人士为适用人群而设计的信托，所谓特殊需要人群的真正含义并不清晰，在使用上存在过度扩大或限缩的现象。如部分信托仅限于智力、精神残疾者，将身体残疾者排除在外，或者更进一步将服务客体限制为某一类疾病患者；部分信托则将未成年人、老年人甚至是未来可能丧失行为能力的一般成年人纳入其中，导致特殊需要信托有被滥用之嫌，由此导致的后果是信托适用人群模糊不清，真正的特殊需要人群难以得到符合其需求的信托服务。

1.2 商业属性主导下内部运营机制的失衡

在信托的受托人机制上，不同于其他信托，特殊需要信托的受托人除了为受益人管理财产之外，还需要兼顾受益人在生活、人身照护上的其他利益。目前的特殊需要信托多以信托公司为单一受托人，较少采用与受益人亲属、好友或其他法律、社会工作领域专业机构的共同受托人机制，受益人在生活、人身照护方面的利益难以得到保障；在信托内部监督机制上，特殊需要信托尚未引入信托保护人、受益人代理人等机制，对受托人的道德风险缺少监督和制约。另外，特殊需要信托的分配机制也有待完善。信托公司可以向受益人直接分配，但面临受益人自身不能适当使用受益财产的风险，而如果向社会托养机构直接支付，又面临因选择社会托养机构而产生的谨慎义务问题，为此有必要明确特殊需要信托在不同场景下的分配方式。

1.3 社会属性虚化下外部衔接机制的缺位

一些引入特殊需要信托的国家和地区设立了公共受托人制度，而我国目前尚未建立公共受托人制度。公共受托人与一般的民事、商业信托受托人不同，被用于实现残障、孤寡等弱势群体的财产管理与照护工作。在我国，信托公司作为商业受托机构，其本身的营利性不仅会导致信托财产管理费用过高等问题，而且很难兼顾特殊需要人群的生活照护。同时，特殊需要信托缺乏与社会保障制度的衔接。商业性的特殊需要信托在资金耗尽时若缺乏社会保障制度的支持，其运营就会难以为继。另外，第三方枢纽组织的衔接作用仍有待发挥。目前的特殊需要信托在运行阶段，包括对信托监察人的选择以及对残疾人监护、残疾人社会托养机构的评估等方面都缺乏与第三方枢纽组织的协同。以上问题制约着特殊需要信托的发展与普及。

2 特殊需要信托的服务客体界定：以残疾人保障为中心

特殊需要信托服务客体的泛化，一定程度上影响了对特殊需要信托社会属性的定位。目前对于特殊需要信托的服务客体，多强调是为特殊需要人群而采取的信托设计，如“特殊需要信托是指以满足和服务特殊需要人群的生活需求为主要信托目的的一种特别的信托制度安排”[4]。但是更具体而言，所谓“特殊需要人群”的内涵究竟为何，并不明确。尤其是在实践中，特殊需要人群常与未成年人、老年人、残疾人、身心障碍者、弱势群体等概念混杂使用，但上述群体并非完全重合。对此，应对特殊需要信托的服务客体作出明确界定。

特殊需要信托在美国又被称为合格残疾人信托（qualified disability trust）[5]58。在向域外扩展的过程中，特殊需要信托的适用人群也并未发生变化。如新加坡特殊需要信托的服务人群为阿尔茨海默病、孤独症、脑瘫、唐氏综合征等患者以及其他身体残障或精神障碍人士①。澳大利亚更是直接称特殊需要信托为特殊残疾人信托（special disability trust），并同时明确，作为特殊需要信托的合格受益人，需要符合澳大利亚《社会保障法》（Social Security Act 1991）对于严重残疾的定义②。因此，特殊需要信托的服务客体，不以年龄等因素为标准，而仅以身心功能丧失与否为区分。前述概念中，非残疾的未成年人和老年人并不属于特殊需要信托的服务客体，而属于未成年人财产保护信托、安养信托等信托的服务客体。弱势群体则依据个人在社会中的所处状况，而非年龄等生理特征来界定，是更为广泛的上位概念。身心障碍者与残疾人概念的内涵与外延相近，我国台湾地区使用身心障碍者这一概念，同时称特殊需要信托为身心障碍者信托。我国大陆地区则使用残疾人这一概念。《中华人民共和国残疾人保障法》将残疾人界定为“在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人……包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人”。我国对残疾人的界定，不仅限于物理残疾，还包括智力、精神残疾等，是一个广义的概念。综上，应当将特殊需要信托的服务客体界定为残疾人，他们在心理、生理、人体结构上存在损伤或障碍，并全部或部分丧失了以正常方式从事某种活动的能力。

在明确特殊需要信托的服务客体后，可以将特殊需要信托与以下相近制度进行区分：第一，未成年人财产保护信托。未成年人由于心智尚未发育成熟，缺乏财产管理能力，各国均采用多种制度保护其财产。我国在现行监护制度存在监护人财产管理能力不足、恶意侵害未成年人财产以及家族财富无法有效传承等问题下[6]，亦有引入信托之主张。未成年人财产保护信托，目的在于保护未成年人的财产权益，不同于特殊需要信托，未成年人财产保护信托以未成年人为适用群体，强调对财产的管理与控制。在未成年人财产保护信托中，多通过设置受益权转让禁止条款、受益权没收条款、受益权分配条款或终止权限制条款等来防止未成年受益人的挥霍与轻率行为[7]。第二，监护支援信托。监护支援信托是信托与意定监护制度结合的产物。据日本家庭裁判所的报告，2010年至2012年两年间，作为监护人的亲属侵犯本人财产权益的案件共538件，受害总额达52亿日元。为预防监护制度下亲属的内部侵犯，日本在其既有的任意后见制度的基础上又引入信托机制，称为后见制度支援信托[8]438-439。2019年，万向信托在国内落地了首单监护支援信托。监护支援信托的最大特点在于“信托+监护”的双重机制，约束监护人的不法行为，同时降低监护人在财产管理方面的风险和负担。监护支援信托的核心在于信托与监护制度的结合，并不以残疾为必要，而仅以当事人当下或未来丧失行为能力，成为被监护人为条件。第三，安养信托。安养信托的概念为我国台湾地区所创设，是以保障受益人未来生活如财产保全与管理、人身安养照护、医疗给付等目的而作出的信托设计。安养信托这一概念实际存在狭义与广义之分。在狭义上，因实践中以老年人为主要适用人群，安养信托被认为是针对老年人作出的信托设计①，但在广义上，安养信托的适用人群包括老年人和身心障碍者，可以分为高龄者安养信托与身心障碍者安养信托②，安养信托也因此被直接称为高龄者身心障碍者信托。在这一层面上，安养信托可以被认为是一个更为广泛的概念，而更接近于所谓的“弱势群体保护信托”。

综上，特殊需要信托的服务客体并不是有一定资产的老年人或未成年人，更不是预防自己未来丧失行为能力的一般成年人，应避免特殊需要信托服务客体的泛化与滥用，明确其服务客体为残疾人，实现特殊需要信托从商业探索到社会普惠的转向。

3 双重属性下我国特殊需要信托的定位：以商业性为社会性的补充

在信托公司主导下，我国的特殊需要信托目前主要以商业性为表征。即委托人是具有一定数额财产的少数高净值人士或者家庭，委托人交付受托人管理的信托财产一方面能够满足这些高净值人群家庭中特殊需要成员生前的需要，另一方面也能支付受托人收取的不菲管理费用。这就决定了单纯的商业性特殊需要信托无论是适用人群还是发挥的照护作用都是相当有限的。如果让特殊需要信托走进寻常百姓家，需要对特殊需要信托的社会属性进行特别的关注，厘清特殊需要信托的商业属性与社会属性的关系。

3.1 英美法系国家和地区对特殊需要信托的定位

英美法系下，在特殊需要信托创制之前，信托就已经被广泛用于救助残疾人之目的。因残疾及某种缺陷所导致的需求，属于“为所需者提供救济”的一种，构成典型的公益目的[9]。虽然特殊需要信托的设立以残疾人个人为受益人，而不同于为残疾人群体利益的概括目的所设立的公益信托，但其目标仍在于保障残疾人的权益，这也决定了其社会性的根本属性。美国的特殊需要信托在创立之时，就是为了解决残疾人的社会保障资格问题。以其中的补偿信托（payback trust）模式为例，在信托存续期间，由医疗机构向受益人提供医疗救助，在受益人死亡后，信托中的剩余财产则偿还给医疗救助机构，偿还的数额与受益人收到的医疗救助数额相同。需要说明的是，虽然该信托要求将剩余财产补偿，但并没有要求受益人死亡时必须存在剩余的信托财产[5]61。换言之，信托并没有为此保留额定财产的义务，补偿信托从而成为保障受益人获得持续医疗救助的重要手段。随着在实践中的广泛运用以及在域外的移植转化，特殊需要信托已经不再局限于突破社会保障制度对申请人资格的限制这一单一目的，但仍然以补充和完善社会保障制度为核心功能，其社会性的定位并未发生改变。如新加坡的特殊需要信托由政府设立的非营利信托机构——特殊需要信托公司（special needs trust company，SNTC）统一运行。在政府的支持下，SNTC运营中90%及以上的费用都由社会及家庭发展部（Ministry of Social and Family Development）补贴，从而大大降低了信托的设立负担，也保证了信托运营的持续性，确保信托可以为残疾人所用①。英国虽然没有使用特殊需要信托的概念，但是规定以符合条件的残疾人为受益人的信托可以享受在所得税、资本利得税以及遗产税上的特别优惠措施②。因此，特殊需要信托始终带有强烈的社会性，无论在其创始地美国，还是在后来移植这一制度的其他国家和地区，这一性质都始终未发生变化。

3.2 特殊需要信托在我国的适当定位

与英美法系国家和地区主要由非商业性机构从事特殊需要信托事业不同，我国台湾地区采取了由商业性的信托业管理身心障碍者财产信托的模式。台湾地区商业性身心障碍者财产信托模式为大陆地区金融监管机构所借鉴，但两者具有明显的不同：第一，两者信托目的不同。我国台湾地区设立身心障碍者财产信托的目的，仅限于保障无能力管理财产的身心障碍者的财产权，这种有限的财产权管理定位是其身心障碍者社会保障体系的有益补充。而根据《信托业务分类通知》，大陆地区的特殊需要信托以满足和服务特定受益人的生活需求为主要信托目的，管理处分信托财产。大陆地区的特殊需要信托的目的更加广泛，服务特定受益人的生活需求，这种定位超出了信托公司作为商业机构的职能。第二，衔接的相关机构不同。除了主管机构外，相关目的事业主管机关也要参与台湾地区的身心障碍者财产信托，将身心障碍者财产信托纳入到整个社会的保障体系，这和英美法系国家和地区的做法是一致的。而大陆地区的特殊需要信托在没有其他相关事业主管机关参与下，由金融监管机构一方倡导和推动，必然会导致信托公司的商业化运作只惠及少部分高净值人群，且不可复制推广。

《指导意见》提出的对无民事行为能力或者限制民事行为能力的残疾人实行财产信托等保护措施，试图将特殊需要信托作为残疾人社会保障体系和服务体系的一环，发挥其重要的补充作用。目前我国的理论研究在对特殊需要信托作出界定时，也从受益人及信托目的上突出其所具有的社会性的特点。“特殊需要信托是信托的特别表现形式，‘特殊’在于受益人多为心智障碍者、失能失智老年人和其他生活不能自理的人，除需要提供信托的专业财务管理支持外，还需要提供终身监护和托养照护”[10]23。为实现我国特殊需要信托由商业性向社会性的回归，应该把握住两个原则：第一，信托公司应以保护和管理好特殊需要信托财产为职责。特定受益人的生活需求包含了终身监护和托养照护等社会性内容，超出了目前信托公司作为商业性理财机构的职能范畴，应该对《信托业务分类通知》中特殊需要信托的目的、职能进行限缩。第二，金融监管机构应该按照《指导意见》，将商业性的特殊需要信托作为残疾人社会保障体系和服务体系的一环，与相关事业主管机关协调，制定出相关事业主管机关参与与认可的，与残疾人社会保障体系和服务体系相衔接的特殊需要信托实施细则。特殊需要信托应该和社会保障制度以及公共基础制度设施相结合，这样才能发挥信托制度的普惠金融作用，使特殊需要信托在我国普通家庭中得到普及。

4 建立与特殊需要信托商业属性相适应的内部运营机制

4.1 采取共同受托人机制

在同一信托中可以设立两个以上的受托人作为共同受托人，以利用不同受托人的专业能力[11]。为实现对特殊需要信托受益人全方位的照护，域外部分国家采取共同受托人机制，将信托所涉及的各环节交由相应的专业人士或机构管理。比如美国非营利慈善公司Wispact运营下的特殊需要信托。Wispact公司仅负责信托的设立与计划的制定，在具体受托人上，Wispact公司会任命其他银行与信托公司担任共同受托人，负责接收、持有信托财产，并提供会计服务与分配[12]。此外，新加坡的SNTC受托人董事会也秉持着背景多元化的宗旨，其成员包括来自法律、医疗、金融等相关领域的志愿者，同时又会设置专门的医案管理人员（case manager）定期家访检查受益人的健康状况[13]。

设立共同受托人在我国并无法律上的障碍。《中华人民共和国信托法》（以下简称《信托法》）第31条第1款规定，信托可以设立两个以上的受托人作为共同受托人；企业年金信托等成熟的信托制度中也常涉及共同受托人机制。在特殊需要信托中，信托公司作为商业性的受托人，应以保护和管理好特殊需要信托财产为职责，其他社会性或专业性的职责应该由相应的受托人来履行。第一，信托公司可以与残疾受益人的亲友、监护人或第三方枢纽组织组成共同受托人。信托公司承担信托财产的管理与分配职责，残疾受益人的亲友、监护人或第三方枢纽组织承担特殊需要人群的监护和托养照护的职责。第二，信托公司可以与其他商业性的专业机构组成共同受托人。其他商业性的专业机构是指投资顾问机构、社会托养机构等，信托公司与这些相关领域的专业机构可以发挥各自的专长，形成合力，从而充分保障受益人的利益。

另外，在采取共同受托人机制的同时，应当明确共同受托人执行信托事务的规则。《信托法》第31条第2款规定，“共同受托人应当共同处理信托事务”，采共同性行动规则的基本立场。但是在遇到复杂场景，意见冲突增多时，共同性行动规则常会导致效率低下，在信托公司与其他主体作为共同受托人，但分别履行职责的场合尤其如此。因此，应当提前在信托文件中约定共同受托人的职责范围、事务执行规则与监督机制，明确在各自职责范围内分别处理信托事务或遵循多数决等规则以避免僵局的出现。

4.2 完善特殊需要信托的内部监督机制

信托法通过对委托人、受托人以及受益人三方的权利义务设置，已经形成了信托内部基本的监督机制。但是实践中，因委托人、受益人与受托人之间存在信息不对称，对信托的监督难免出现疏漏。于是，除受托人彼此之间进行监督外，一些国家又允许设置受益人代理人、信托保护人等其他受信人以实现对受托人的监督。在特殊需要信托中，应建立以下方面的内部监督机制。

第一，受益人、委托人对受托人的监督。《信托法》赋予了委托人拥有同受益人一样广泛的信托监督权利，这种规定为特殊需要信托的委托人行使监督权提供了空间。因为在特殊需要信托下，受益人为残疾人，自身难以行使监督权。委托人又因多为受益人的监护人或近亲属，可以运用《信托法》所赋予的委托人的知情权、调整信托财产的管理方法、撤销受托人的越权行为、解任受托人等权利有效的监督受托人的行为。

第二，信托保护人对信托的监督。在特殊需要信托中，应允许委托人在信托文件中设立信托保护人。信托保护人可由残疾人信赖的亲友担任，也可以由残联等第三方枢纽组织担任。信托保护人可以行使解除和变更受托人、同意受托人的行为、确定受托人报酬等直接指向受托人的权利，也可以行使对信托的知情权、撤销受托人的不当行为、当信托财产受到损害时的赔偿请求权等指向信托运行与管理的权利。

第三，受益人代理人对信托的监督。受益人代理人规定于日本信托法。对于受益人时刻变化难以把握或受益人为多数难以迅速且适当地作出意思决定时，允许设置受益人代理人，受益人代理人的职责为监视、监督，并代理受益人进行意思决定[8]202。在特殊需要信托中，存在引入受益人代理人制度的空间。对于一般形式的特殊需要信托，虽然不存在受益人多数或频繁变化的情况，但是受益人为残疾人，尤其是心智障碍者，其意思表示能力有限，同样有受益人代理人代为进行意思决定的需求。

4.3 完善特殊需要信托的分配机制

商业性的特殊需要信托应以保护和管理好特殊需要信托财产为目的，其中包括做好信托财产的分配工作。特殊需要信托财产的分配主要包括以下两个方面：

第一，对受益人的直接分配。对受益人的直接分配包括两种，一是在信托存续期间定期向受益人分配。与智力或精神残疾的受益人不同，肢体残疾的受益人虽然有所不便，但是通常具有完全行为能力。对于这一类可以进行日常交往与生活，能自理或基本自理的受益人，可以采取直接分配的形式，由受托人定期向残疾受益人支付一定金额的生活费用于支持受益人的日常生活。二是在信托终止后将信托财产一次性向受益人进行分配。这种分配适用于信托终止后信托财产仍有剩余的情况。在信托存续期间，受托人向托养机构支付并由托养机构照护受益人生活，而在信托终止后，受益人又会处于无人照料状态，则此时再向受益人进行一次性的分配，这也符合《信托法》第54条对于信托终止后信托财产归属的规定。

第二，对社会托养机构的支付。对于社会托养机构的支付可分为两种情形，一是社会托养机构与信托公司同为受托人，此时社会托养机构对受益人的照护属于对信托事务的执行行为，其中的支出可以由信托财产承担。另外，社会托养机构也可以按合同约定取得报酬。二是信托公司作为单独的受托人，此时可由监护人或信托公司选择社会托养机构并支付。但是由信托公司自行选择可能存在问题：首先，对社会托养机构的选择并非信托公司的专业所在；其次，对社会托养机构的支付应属于对信托财产的管理和运用，信托公司须承担谨慎义务，而这一过程中极易产生道德风险，为信托公司增设了过高负担，因此应尽量避免信托公司自行选择的方式。我国实践中，以紫金信托设立的“守护1号”信托为例，该信托的目的主要在于保障受益人的医疗、康复、日常生活照料等方面的综合需要①。在这一信托中，信托公司仅承担对信托财产的管理职责，对于具体社会托养机构的选择，由监护人作出决策，再由监察人监督流程与服务品质。从更好贴近受益人需求，分化风险等角度出发，应由监护人等主体为受益人选择照护机构，信托公司仅负责对机构的支付。

5 建立与特殊需要信托社会属性相协调的外部配套机制

5.1 构建公共受托人制度

相比于政府设立的专门职能机构，信托公司可能缺乏为特殊需要人群提供全面照护的能力与动力，也可能更难获得残疾人家庭的充分信赖。为克服上述问题，英美法系部分国家和地区在构建特殊需要信托制度之初，就采取了公共受托人模式。公共受托人制度源于英国，1906年英国《公共受托人法》（Public Trustee Act 1906）规定设立公共受托人办公室，以公司为组织形式进行独立运作。在人们可能有困难、找不到人愿意担任受托人时，公共受托人可以作为信托的受托人[14]。在该制度的发展过程中，公共受托人多被用于实现残疾人、老年人、未成年人等弱势群体的长期托养和财产管理工作。其中的典型代表为新加坡。新加坡的SNTC作为受托人，是新加坡特殊需要信托制度的枢纽与核心，负责从信托设立前的评估、信托设立、信托激活前的审查、信托激活及激活后的分配到信托终止后剩余财产分配的全程工作。在SNTC模式下，由委托人（通常是特殊需要人群的父母）设立不可撤销信托。委托人在设立信托时可以另附文件说明自己的意图以及资金如何分配，但是这一文件并不具有约束性，相比于信托文件的初始内容，SNTC以实现受益人的最大利益为根本行事原则[15]。考虑到特殊需要家庭通常为低收入家庭，SNTC允许委托人一次或分多次，甚至在去世后向信托转移剩余财产。目前，以公共受托人为主导的特殊需要信托模式也逐渐被其他国家和地区采纳。2018年香港特殊需要信托办事处设立，通过由社会福利署署长法团担任特殊需要信托的受托人，在家长离世后管理他们遗下的财产并用于继续照顾其子女的长远生活需要①。

我国可借鉴新加坡的通过公共受托人管理特殊需要信托的经验，由政府设立以公司形式运作的公共受托机构。一方面，相比于一般的商业性信托受托人，公共受托人的信用度更高，同时对于信托事务的管理也更具有连贯性和长期性，是特殊需要信托比较适合的受托人。另一方面，公共受托人属于政府财政负担的公共服务机构，没有创收与生存之虞，可以为高净值与普通收入家庭的特殊需要人群提供同等质量的服务。公共受托人与信托公司的衔接存在三种情况：第一，由公共受托人替代信托公司直接担任特殊需要信托的受托人。第二，公共受托人与信托公司并行，由信托公司负责设计信托的管理、投资与分配方案，由公共受托人负责实际执行。第三，仍由信托公司作为专业受托人管理财产，但在出现信托财产即将耗尽等特殊情形时，由公共受托人作为托底接替担任受托人维持信托的存续，使残疾受益人不致因此失去生活保障。以上三种做法重点在于引入并设立公共受托机构，以逐步将信托公司主导的特殊需要信托模式过渡到公共信托服务模式，从而克服信托公司作为商业机构在残疾人生活保障上存在的局限性。

5.2 与社会保障制度相结合

残疾人主要的生活来源，除个人劳动与家庭保障外，还包括社会保障收入。特殊需要信托可以与残疾人社会保障制度相结合，从而使得信托在存续期间可以持续获得现金流收入，避免信托财产耗尽的问题，也可以有效降低信托的设立门槛。从域外来看，新加坡有效实现了特殊需要信托与社会保障制度的深度结合，其做法可以总结为“特殊需要信托——特殊需要储蓄计划（Special Needs Savings Scheme，SNSS）——中央公积金（Central Provident Fund，CPF）”的结构，即利用SNSS搭桥，连接特殊需要信托和CPF。其中CPF是一项社会保障储蓄计划，为新加坡社会保障体系的一部分，雇主需要按期将一定比例的雇员工资投入CPF以便雇员退休后生活，而SNSS则是为了实现将财产向特殊需要信托的转移，在CPF的基础上作出的设计。在具体运作上，新加坡特殊需要信托的受托人SNTC同时负责管理SNSS，CPF的资金将注入SNSS，并最终转化为特殊需要信托的信托财产。借助SNSS，残疾人父母可以利用退休基金按期多次或在去世后向信托转移财产[16]。这一计划可以在很大程度上降低低收入家庭一次性转移信托财产的压力，也可以使受益人获得长期而稳定的收入。目前我国残疾人的社会保障收入包括福利补贴、社会保险补贴以及专项救助，其中尤以福利补贴和专项救助为主要内容，同时社会保险的比重也在逐步增加[17]。我国残疾人社会保障收入体系较为全面，为与特殊需要信托的结合奠定了基础，在设计上，可以建立相应的储蓄计划或在合同中加以约定，在信托设立后将残疾人获得的社会保障收入定期加入信托财产，以实现信托的持续运行。

5.3 发挥第三方枢纽组织的衔接作用

特殊需要信托涉及法律、财务和护理等多个方面，为此需要第三方枢纽组织发挥在其中的衔接作用，将财产信托、监护、残疾人照护等环节连接起来。

首先，第三方枢纽组织可以直接参与到特殊需要信托的运行流程中。1992年，我国台湾地区25个县市的智力障碍家长协会共同组建智障者家长总会，以推动心智障碍者的权益政策倡导②。当我国台湾地区引入特殊需要信托时，智障者家长总会也参与其中。在国泰世华银行所设立的“爱的信托”残障照顾计划之中，智障者家长总会直接担任该信托的监察人，监督受托人行为，维护残疾受益人的权益①。《信托法》除第64条规定公益信托应当设置信托监察人外，并未对其他信托中监察人的设立作出限制，前文已述及，特殊需要信托中可由残联担任信托保护人，若担心信托保护人在法律上未得到直接规定，也可以由残联担任信托监察人，行使对受托人的监督权。另外，在《关于促进身心障碍者信托发展的指导意见》中，也尝试采取了残联起主导作用的模式，规定特殊需要信托的设立及受托人的确定应经残联批准[10]26。

其次，即使不直接参与特殊需要信托的运行，第三方枢纽组织也可以在特殊需要信托所涉及的相关制度的衔接中起到支撑作用。其一，与监护制度的衔接。监护以自然人无行为能力或限制行为能力为前提，对于因智力障碍或其他疾病而丧失或部分丧失行为能力的成年人，若利害关系人未能及时向法院提出申请，导致其未受监护，此时残联可以提出申请。其二，与残疾人托养照护制度的衔接。社会托养制度对于残疾人的人身照护至关重要。截至2022年底，开展残疾人托养服务的各级各类机构达8906个，15.5万残疾人通过寄宿制和日间照料服务机构接受托养服务，47.2万残疾人接受居家服务②，接受服务的残疾人占我国残疾人口的比例不足1.0%。因此目前仍需加快建设社会托养制度，对社会托养机构进行有效评估，提升托养机构数量和服务水平，为残疾人提供更多的托养照护选择。一方面，残联自身可以对社会托养机构进行行业评估；另一方面，残联可以培育其下属的事业单位、社会组织、智力残疾人及其亲友协会、精神残疾人及其亲友协会、残疾人社会组织及其他行业内声誉良好的社会组织进行第三方评估[10]29，从而建立起完善的社会托养机构的审查与评估机制。