杜金富 张红地:从金融角度看如何化解地方政府债务

时间:2024/02/22 11:26:55用益信托网

2023年7月24日,中央政治局召开会议,其中将对社会极为关注的地方债务问题由之前的“严控新增隐性债务”调整为“制定实施一揽子化债方案”,表明党中央政治局会议对地方债务风险的重视程度明显提升。2023年10月下旬召开的中央金融工作会议指出,要加大化解地方政府债务风险,防止系统性风险发生。2023年12月中旬召开的中央经济工作会议也要求加快化解地方政府债务风险,促进明年经济稳定增长。由于多年的积累,地方债风险已经成为影响我国国民经济健康发展的主要风险之一,已经到了必须化解的阶段。


地方政府债务风险本质是金融风险


一是地方政府通过“融资模式创新”将财政债务本质上转变成为金融债务。


从财政方面看,20世纪90年代初分税制改革,导致地方政府的事权不断地扩大,而财权却没有多少增加,现行的财政制度属于缺乏刚性管理的软约束,在地方财政提供不了经济发展和城市基础设施建设资金需求的背景下,地方政府官员强烈的融资动机产生了,集中表现为地方财政为满足建设资金需求,通过各种“融资模式创新”从金融机构融资。从金融方面看,我国金融机构缺乏满足地方政府融资需求的规范性制度安排及融资市场和融资产品。在地方行政干预、金融机构自身逐利、现有的监管制度和规定不完备等因素相互叠加下,地方政府通过不规范的融资市场和融资产品等“融资模式创新”从金融机构获得资金支持, 金融机构为了自身利益,通过不规范的融资平台为地方政府债务提供了充足的资金供给。这一运行模式的结果,将地方政府的财政债务问题变成了金融债务问题,将地方财政负担转为金融风险。


二是地方政府财政债务融资的主渠道是金融机构。


多年来,我国相当一部分地方政府财政收入有限,主要用于保“吃饭”和基本运转。大规模的城市基础设施建设和对地方经济发展意义重大的项目支持资金主要靠发债解决。三年疫情,部分地方政府财政保“吃饭”也出现问题,依靠财政自身很难积累城市基础设施建设资金。特别是近几年,支撑地方财政收入的土地出让收入政策发生变化,土地财政的路径基本走不通了,导致相当一部分地方政府背负较重的债务,不得不加大从金融机构融资的力度。从有关机构发布的数据看,目前,我国地方政府主要债务的资金主要来自金融机构特别是来自商业银行。其中,地方政府债务70%以上被商业银行持有。地方政府债务高度依赖金融机构,导致地方财政的问题成为金融问题。地方政府债务转移到金融体系内,地方债务货币化,并且程度不断加深。由于商业银行是地方政府债务供应的主体、地方政府债的资金的主要来源机构,融资主体的单一化、地方政府债务问题,本质上已经成为金融问题。


三是地方政府财政通过资产负债表的变动影响我国货币政策的传导。


地方政府的负债程度不但对地方经济发展影响重大,同时也会引发财政部门和金融部门资产负债表同步变动。作为我国财政政策的组成部分,地方政府负债不论是主动还是被动都对银行资产负债表产生重大影响。其政策效能在相当程度上取决于从金融机构募集资金规模和运用效率。货币政策一般通过金融机构传导到国民经济体系中,所以,地方政府债务变动引起财政与金融两各部门资产负债表的共同变动,通过从金融机构的融资对货币政策制定和传导产生重大影响。在新预算法实施前,地方政府主要通过贷款和类信贷进行间接融资,导致金融部门通过扩表带来货币供应量增加。新预算法实施后,地方政府通过发行债券融资以及“融资模式创新”从金融体系融资,从社会融资规模的方向及结构影响中央银行货币供应的总量调控和传导。


四是地方政府债务风险直接传导到金融机构,导致财政风险转变为金融风险。


从债务人的角度看,近几年我国地方政府债务的偿付能力急剧下降,影响到财政的可持续性和稳定性,具体表现为部分地方政府融资平台发行的债券不能按期兑付。地方政府无法还本付息不仅是无法履行偿债义务,还代表着政府拥有的公共资源不足以支撑公共责任的履行,对金融市场负面影响极大。从债权人角度看,地方政府债务主要持有人是金融机构,地方财政债务风险不但影响当地经济社会的稳定和发展,并直接外溢为金融风险。地方政府债务违约事件对金融体系的冲击远大于其他主体违约,直接导致金融机构资产质量恶化,还对金融市场预期产生重大影响。特别金融机构作为地方债务的主要持有者,地方政府债务风险处理不当会很快转化为系统性金融风险。


投融资体制不完善是地方政府债务产生的主要原因之一


一是原有投融资体系被打破,支持地方经发展的新的融资体系未建立或者不完善。


首先,新的投融资体制并未真正建立和适应。我国经济体制仍处于向市场经济过渡缓慢的转轨阶段,地方政府财政不仅涵盖公共产品和服务领域,而且在营利性和竞争性领域并未真正退出。政府事权不断扩大,导致多地方政府投资范围过宽,建设资金需求激增。原有的政府投融资体制早已经打破,但新的合规合法的融资体系没有完全建立起来。部分地方政府“吃饭”靠财政、建设靠银行。大规模的城市基础设施建设和对其他项目的支持,促使地方政府超出自身财力范围从金融机构融资。当财政资金无法支撑地方经济发展及基础建设需求时,不得不通过一些不合规“融资创新”模式从金融机构融资。其次,金融机构也没有建立起真正符合市场经济要求的为地方政府服务的融资体制。为了自身的利益,相当一部分金融机构绕开监管规定,不论是否有地方财政担保,积极为地方政府财政债务融资,导致融资模式五花八门,合规不合规的都有。


二是地方政府超出财力推进“融资模式创新”进行城市基础设施建设和推动地方经济发展,不规范的“创新”带来极大金融风险。


首先,财权向上集中,事权向下扩大,地方政府不得不在财力不及的范围外通过不规范的“融资模式创新”从金融机构筹集资金。1994年我国实施了分税制改革,初步建立了分税制财政体制,在收入层面相对规范了中央和地方间的分配关系,但这一体制并没有在财力与事权相匹配方面得到有效完善,中央与地方间的事权划分并不清楚,农业、交通、水利、教育等诸多重要的支出项目都由中央和地方共同承担。省以下四级地方政府间的财政体制较普遍地带来财权重心上移而事权重心下压,在省以下政府间支出责任划分模糊的同时,基层县乡政府缺乏稳定可靠的收入来源,为保“吃饭”和基本建设,不得不通过不规范的模式从金融机构筹集资金。所以,部分地区出现了“吃饭”和建设都靠银行的局面。其次,金融机构在利益驱动下,绕开监管关规定,积极与地方政府合作,通过不规范甚至风险较大的“融资模式创新”违规为地方政府债务融资,特别是在一些地方金融机构更为突出。


地方债务清偿压力较大,风险向金融机构转移


一是地方政府债务总量高,且债务水平与地方财政水平不匹配,清偿压力大。


疫情以来地方政府债务余额特别是专项债务逐年增长,从地方政府债务余额占当年GDP的比例衡量债务负担可以发现,到2023年6月末,地方政府债务余额总计37.8万亿元,债务率超过90%,相当于全国GDP的1/3多。其中显性债务35.5万亿元。据有关部门测算,另外有几十万亿元的地方政府隐性债务,主要以融资平台债务、各类政府性基金、PPP等形式中政府的隐性担保或实际兜底等形式出现。这个数字考虑到地方政府的或有负债尚未被涵盖,部分地方政府债务负担可能已经突破国际公认规定的60%警戒线。疫情以来,由于地方政府财政收入增长难以弥补债务集中兑付,债券到期兑付压力较大,在没有新的化解债务渠道情况下,这种风险只能向金融机构转移。


二是债务在地区间分布不均,隐性债务严重,个别区域风险突出并且已经出现向金融机构转移的趋势。


如果使用债券余额占GDP的比例衡量债务负担衡量,2023上半年青海省、贵州省、天津市三地债务负担高企,已超欧盟警戒线60%,偿债压力大。如果使用债券余额占地方财政收入的比例衡量地方政府的负债率,部分省份的负债率处于300%以上。其中,青海、贵州、湖南三省负债率位居前三。考虑城投平台有息债务后,整体偿债压力较大,违约事件更多地发生在债务压力相对较大的地区,尤其是中西部财政实力较弱的省份。根据2019年新实施的政府会计准则所确定的负债数额与财政口径的统计,隐性负债的准确衡量仍是难题。特别是地方政府隐性负债目前已经出现规模性的到期不能兑付的问题,财政风险开始向银行机构转移。日前,已经出现部分地区政府要求辖区的金融机构主动参与化解地方债务风险的趋势。


三是城投平台的经营情况持续恶化。


由于金融机构持有比重较大城投平台债务,城投平台债务风险向金融机构转移。截至2021年6月末,全国共有2463家城投平台,所拥有的有息负债从2008年的1万亿元左右增长到35万亿元,主要由商业银行贷款和发行城投债券两部分构成,其中仍有大量隐性负债。从城投平台公开债来看,城投短期债务占比较高,债务滚续频繁。从到期分布来看2021—2025年是城投债到期高峰期,年均到期量达到3.3万亿元。微观上,首先,城投平台资产负债率缓慢抬升。2014—2022年,城投平台资产负债率中位数上升到2022年的58.7%,提高10.3个百分点。其次,城投平台还本付息能力逐年下降。从还本能力来看,自2014年以来整体呈现出下降趋势,2022年该数值中位数仅为0.9,即变卖所有有形资产仍不能偿还所有带息债务。最后,城投平台盈利能力较弱,ROA中位数不足1%。城投平台缺乏公开透明的信息披露和风险披露机制,导致监管困难,贷款机构难以全面掌握地方政府投融资运行状况。


从金融角度如何“一揽子”化解地方债务风险


一是金融与财政协同化解政府债务,债务置换是首选路径。


首先,通过发行地方政府债券对政府债务特别是部分城投隐性债务置换。依靠发行专项债,地方政府通过短债长用,对地方政府债无负担进行置换,以及解决一定时期内的资金周转。增发地方政府债务化解专项债券,通过财政赤字金融化,由金融机构接手地方债务。但是,债务置换应由金融机构根据自身“流动性、营利性、安全性”三性原则购买置换,不能硬性分配置换任务。对金融机构来讲,守住不发生系统性风险是底线,是在保证对实体经济信贷支持前提下参与地方债务置换。其次,推动地方政府与金融机构协商,对现有债务进行展期,对高息债务进行“削峰”,以时间换空间,缓释债务集中到金融机构的压力。做好风险隔离,通过破产重组、清算等方式缓解当前到期债务压力,避免财政债务风险传递到金融系统引发金融风险。最后,作为地方政府融资平台债的主要持有人,金融机构应积极主动参与城投债的化解。在保障融资平台借新还旧、不增加违约风险的前提下,避免弱资质平台信用风险加剧,减少隐性债务风险堆积向金融机构蔓延。


二是对地方债务中的部分优质资产进行资产证券化。


地方政府债务形成了大量的有还款来源的优质资产,通过盘活部分优质资产和资源、出让部分政府股权和权益,能够有效降低地方政府负债水平。目前市场广泛接受的REITs,就是一个处置地方政府债务较好的工具和抓手。首先,地方政府债务处置必须建立在产权清晰、债务人明确、基础资产有价值等基础上,应通过市场化法治化方式筹措资金。需要在市场进行评估,由市场决定政府提供的债务的真实价值。对存量规模庞大且存在一定偿还风险的地方政府债务,存量债务化解与其市场化转型是有效防范隐性债务风险的关键,需统筹协调、循序渐进。其次,金融机构根据市场规则参与处置地方政府债务,地方政府不能以行政手段对金融机构强买强卖。金融机构作为债权人/投资人,积极参与地方政府债务剥离,实施债务重组,推进存量债务化解,加大融资平台重组整合,持续推进其市场化转型。


三是财政政策和货币政策共同发挥化解地方政府债务的各自优势。


降低社会公共风险水平,既要靠财政政策,又要靠货币政策。化解地方政府债务风险的首要任务就是降低社会风险水平。财政政策和货币政策要共同为建立健全防范化解隐性债务风险长效机制服务。首先,采用财政保障和金融手段相结合的方式,进行存量债务化解。通过财政与央行的协调配合,统筹各类资金资产资源,稳妥化解地方政府债务存量,坚决遏制隐性债务增量。应设立完整的债务信息披露制度,将隐性债务与显性债务“合并监管”,合理引导和稳定各方预期。其次,中央财政要规范新增债务管理,健全考核问责机制。加强项目审批和投资计划审核,重点审核资金来源以及是否符合财政承受能力。坚决遏制隐性债务增量,严禁地方政府违法违规担保和变相举债。化解地方政府债务就是化解金融风险。再次,从消除系统性金融风险出发,中央银行与金融监管部门要为金融机构参与地方政府债务化解制定具体可操作的政策措施,既积极参与地方政府债务化解,也从制度上保证金融机构自身利益。适时推出适合地方政府债务化解的“一揽子”金融工具,开“正门”堵邪道,即解决地方政府的债务化解,也确保金融机构流动性对实体经济的支持,从制度上规范金融机构参与地方政府债务化解。


四是以预算约束融资约束规范地方政府债务化解。


地方政府违规举债是地方政府债务风险的重要成因,妥善处置地方存量债务,既要靠财政保障,又要靠金融手段。首先,在财政层面,一定要强化预算硬约束,合理确定政府债务规模以及各地方政府债务限额,严控增量,化解存量,严禁地方政府以各种名义继续违法违规或变相举债。其次,在金融层面,进一步完善金融监管体系,引导金融机构合理审慎经营,提高金融体系对实体经济的适配性,严禁金融机构为自身利益增加地方政府隐性债务。最后,采用财政保障和金融手段相结合的方式,对于纯公益性项目,可能需要本级或上级财政给予一定缺口补偿。金融机构作为债权人/投资人,应通过市场化法治化方式筹措资金,积极参平台公司债务剥离,实施债务重组。  


(张红地为北京语言大学经济研究院研究员)


作者:杜 金 富、张 红 地
来源:当 代 金 融 家

责任编辑:liuyj

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