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2025年是“十四五”规划的收官之年，也是向2035年远景目标迈进的关键节点，因此今年的全国两会备受各界瞩目。

从本次政府工作报告制定的全年发展目标和政策表态来看，稳经济、促发展、惠民生、强信心的积极信号贯彻其中，向外界传递了中央确保高质量完成“十四五”目标任务，为实现 “十五五”良好开局打牢基础的坚强决心。

01  经济增长目标“兼顾需要和可能”

每年政府工作报告的经济发展预期指标都受到市场广泛关注，其中，GDP增速目标是最为关键的一项：

一方面，对于市场主体来说，这一目标代表着国家层面对宏观经济形势的整体判断，同时作为政府需要努力完成的经济目标，也能够反映宏观政策的力度大小、节奏快慢；另一方面，政府决策层面也要靠这一目标来合理引导市场预期，同时指引自身的经济行动。

此前，学界和市场研究机构普遍预计2025年或将延续5%的GDP增长目标，本次政府工作报告设定的目标也符合市场预期。正如这次的报告所指出，这一目标“综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要与可能”、“既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接，突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向”。

2024年我国实际GDP同比增长5.0%，圆满完成了预期目标。但根据学界的研究观点，要实现我国“到2035年实现经济总量或人均收入翻一番”的目标，2021至2035年间平均经济增速必须要达到4.7%左右，考虑到现实中人口增长率和资本边际产出逐步递减的规律，潜在经济增长路径也呈现减速趋势。

因此，要确保实现既定目标，必须在前期尽可能维持相对高的增长水平，预留出足够大的空间。尤其是2023年、2024年名义GDP增速均低于理想路径，需要及时让GDP增速回到合理区间，并择机补上过去几年的缺口。

同时，本次延续了去年12月中央经济工作会议的定调，把人民就业增收这一目标任务放在了重要的位置。从经济学视角看，潜在GDP增长率是充分就业的增长，如果实际增速无法达到潜在增长率水平，也就意味着无法实现充分就业。

根据人社部发布的数据，2025届高校毕业生预计将达到1222万人，同比增加43万人，规模再创历史新高，就业形势整体依然严峻，且总量和结构性矛盾更加突出。为此，本次政府制定了“城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5%”的目标，任务不可谓不艰巨。

根据近年的数据，GDP每增长1个百分点能够拉动新增城镇就业约250万人。按经济吸纳就业能力维持不变估算，5%的经济增速可吸纳就业人数超1200万，因此，5%的增速将是缓解就业压力、保障社会稳定的现实基础和决心所在。

02  目标实现需用好用足宏观政策空间

5%增长“兼顾需要和可能”，但最终实现起来并非易事。根据1月份 IMF和世界银行发布的全球经济展望报告，两家权威机构对2025年中国经济增长预测分别为4.6%和4.5%，均低于此次两会设定的增速目标。对于困难和挑战，中央也有清晰的认识，在报告明确指出“实现这些目标很不容易,必须付出艰苦努力”。

因此，在外部不确定性显著增大，国内经济循环机遇与挑战并存的背景下，顺利实现全年目标需要用足用好宏观政策空间，持续用力、更加给力。

本次报告特别将总体政策取向强调为要“根据形势变化动态调整政策，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”，并明确提出“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效”。

对于财政政策和货币政策的部署，本次政府工作报告延续了此前中央经济工作会议的表述，即“实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，并在量化目标及工作安排方面做了更为明确的要求。

财政政策方面，2025年新增政府债务总规模预计将达到11.86万亿元，较去年增加2.96万亿元，在不考虑调节结转以及化债的情况下，广义赤字率提升至8.4%，较去年高出1.8个百分点，主要安排包括：

一是财政支出力度增强。2025年全国一般公共预算支出规模将增加1.2万亿元至29.7万亿元，同比增长4.4%，较2024年提升0.8个百分点。

二是赤字率突破“隐形约束”。2025年预算赤字率拟按4%左右安排，突破了长期以来3%的隐性红线，同时“左右”的表述也隐含了政策相机抉择的灵活性，不排除后续因稳增长需求加大，而进一步强化财政逆周期调节力度的可能。

三是专项债扩容并优化使用方向。2025年地方政府专项债务规模较2024年增加5000亿元至4.4万亿元。在使用方向上，明确强调了将“重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等”。除了拉动投资需求以外，专项债用于地产以及化债的作用比重或明显提升，对于稳楼市、促进房地产良性循环具有重要意义。

四是增发超长期特别国债，补充银行资本落地。2025年超长期特别国债规模发行规模将增加3000亿元至1.3万亿元，重点仍在于支持“两重”、“两新”；其中，拟发行特别国债5000亿元，用于补充国有大型商业银行补充资本，有望显著改善我国银行体系抵御风险和服务实体经济的能力。

货币政策方面，2025年将重点聚焦于经济增长和价格总水平预期目标相匹配。本次政府工作报告将CPI的预期目标从以往的3%下调至2%备受市场关注，但此举并非忽视对价格水平的关注，而反映了政策思路从“目标上限”向“目标下限”的转变。

我国过去连续多年维持3%左右的CPI目标，主要从避免通胀过热出发。但从目前的通胀走势看，2024年全年CPI同比上涨0.2%，其中，核心CPI同比上涨0.5%，PPI同比下降2.2%，上述指标均低于2010年以来的平均水平；且同比运行中枢相比于2023年进一步下降。

由于供需两端物价均持续偏弱，使得GDP平减指数已连续7个季度为负。因此，目标调整为2%不仅更为务实，也使得政策的目标取向更加明确。此外，随着我国逐步迈入高质量发展阶段，经济总体盘子扩大，通胀中枢随之回落也是合理现象，这与发达国家历史经验也能够相印证。目前，美联储、欧央行、日央行也均将通胀目标设定在2%左右。

而从汇率因素看，随着美联储货币政策转入降息周期，内外货币政策周期错位因素的影响减弱。特朗普上任后，美国通胀走势和货币政策节奏不确定性有所抬升，央行对稳汇率的关注也边际提高，但预计只会影响节奏，两会的积极定调，反映出年内货币政策宽松仍是大方向。

对此，央行潘功胜行长在6日的经济主题记者会也明确表示，“今年将根据国内外经济金融形势和金融市场运行情况，择机降准降息。目前金融机构存款准备金率平均为6.6%，还有下行空间，中央银行向商业银行提供的结构性货币政策工具资金利率也有下行空间”。

03  扩内需是激活国内经济循环的关键抓手

2025年，全面开启的“特朗普2.0”时代使我国外贸环境面临巨大的不确定性，对国际经济循环造成阻碍。在这一背景下，2025年畅通国内循环动能将是稳增长的核心任务，其中激发有潜力的消费无疑将是关键抓手。

但2024年以来内需端的复苏状况并不理想，2025年提振消费的任务也十分艰巨。对此，本次政府工作报告也明确指出，“当前经济回升向好基础还不稳固,有效需求不足,特别是消费不振。”

具体看，目前消费的主要堵点体现在：一是受价格水平偏弱、企业资本开支意愿不足导致就业、财产收入放缓等的拖累，居民收入中枢仍在下行；二是楼市持续走弱，资本市场缺乏长期赚钱效应，居民存量“负财富效应”仍然存在；三是居民行为模式转向风险最小化，“去杠杆”特征显著，谨慎性储蓄动机增强。

为了打破上述堵点，本次政府工作报告明确做出部署，“强化宏观政策民生导向，推动更多资金资源‘投资于人’、服务于民生；经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费，以消费提振畅通经济循环，以消费升级引领产业升级”。

在提振消费的侧重点上，本次报告的表述相较于去年12月中央经济工作会议提出的“提升消费能力、意愿和层级” 更为突出了增加优质供给。这一提法的微妙变化或与近期电影《哪吒2》，及此前游戏《黑神话：悟空》“大火”相呼应，反映出顶层设计对促消费突破口的进一步认识深化，即当前消费需求不足并非完全由于居民缺乏消费意愿，供给侧质量和价格对消费热度同样具有重要影响。

此外，投资作为扩内需的重要内生变量也做出了具体部署。2025年中央预算内投资拟安排7350亿元，较2024年增加350亿元。对“有效投资”强调更为突出，报告指出“切实选准选好项目，管好用好资金，保障在建项目资金需求，坚决防止低效无效投资”。

预计2025年广义基建投资增速仍将保持相对较高的水平：一方面“两重”项目有支撑，另一方面地方政府化债减负后对于城市更新以及改善民生方面的投入可能加大。

04  新质生产力发展更加强调“因地制宜”

与近年来历次重要会议表述类似，本次政府工作报告中，“科技创新”仍是最鲜明的关键词之一。但与去年12月中央经济工作会议提出的“以科技创新引领新质生产力发展”略有不同，本次报告更为强调“因地制宜发展新质生产力”。这或反映了一个重要信号：科技创新在各行业、各地区之间也要形成梯度差异化格局，从而防范行业“内卷式”竞争引发产能过剩。

工作任务上明确培育壮大新兴产业、未来产业仍是首要侧重点。新兴产业方面，强调产业集群发展、应用和安全，提出“深入推进战略性新兴产业融合集群发展，开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展”。未来产业方面，明确了“生物制造、量子科技、具身智能、6G ”等重点方向。

此外，本次报告还延续了去年12月中央经济工作会议的定调，对推动“传统产业改造提升”和“激发数字经济创新活力”两方面做出了部署。其中，数字经济作为驱动经济增长、吸纳就业的新引擎，重心仍是推进 “人工智能+”行动，发展AI端侧应用。涉及智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备等。近期DeepSeek模型的横空出世，标志着中国在人工智能领域的重大突破，未来有望在推动国内产业升级，促进全要素生产率提升方面发挥重要作用。

05  “稳住楼市股市”重要性进一步突出

本次政府工作报告的一大亮点是首次将“稳住楼市股市”写进总体要求当中，反映了2025年这一任务的重要性将进一步突出，也体现了宏观调控将更为重视资产价格。

作为经济运行的重要“风向标”和居民财富的载体，楼市股市健康稳定不仅有利于稳预期，还能有效释放财富效应，从而更好地提振消费，更好地促进物价温和回升。

“稳楼市”方面，本次报告仍聚焦于供需两侧和防风险。需求侧强调要“因城施策调减限制性措施，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力”。供给侧指出了控土地供给和商品房收储两个方向，包括“优化城市空间结构和土地利用方式，合理控制新增房地产用地供应”、“盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权”。防风险则再一次强调了“做好保交房工作，有效防范房企债务违约风险”。

“稳股市”方面，核心脉络是“深化资本市场投融资综合改革”，表明要坚持用改革的办法破解资本市场存在的深层次矛盾和问题，增强投资者信心、吸引更多长线资金入市。预计年内险资入市或将提速，同时IPO、并购重组等相关政策也将进一步优化。

此外，本次报告出现了“加强战略性力量储备和稳市机制建设”的新表述，这或预示着平准基金的落地进程将加快，叠加持续扩容的长线资金和耐心资本，我国资本市场体系与投资者结构的同步改善将降低短期投机性波动，内在稳定性有望显著提升。