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1 月 27 日，国务院办公厅转发金融监管总局《关于加强监管防范风险推动信托业高质量发展的若干意见》（以下简称《意见》）。这是最高监管机构针对信托业发展出台的一份重要政策文件。

信托本源与现代性

《意见》 在“总体要求”中提出：“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，坚守金融工作的政治性、人民性，构建加强监管、防范风险、推动信托业高质量发展的制度体系和长效机制，推进金融强国建设，服务中国式现代化大局。”这一总体要求具有重要的宣示意义。

第一，信托业应基于“金融”的定位，坚守政治性、人民性。

从法律的角度理解，在社会主义市场经济的框架内，政治性和人民性是我国“社会公共利益”的核心特征，也是信托司法实践中的源头问题。要正当利用信托制度，通过行业自律、行政监管和司法救济相结合，杜绝损害社会公共利益的信托行为和信托资产交易。

信托脱胎于英国的“用益制”，是“司法活动的产儿”，其能凝结成一项独特的制度，根本原因在于其价值观上的“良心”和“公平”。今天，如果市场主体企图以信托作为违法交易的工具，显然违背了信托的宗旨和本源，也是对信托制度的歪曲。“风清气正”既是政治生态和金融生态的要求，也应是信托制度的本色。

第二，信托业应当“推进金融强国建设”“服务中国式现代化大局”“服务国家战略”。这是对我国信托宗旨和信托本源的高度概括和引申。何为信托本源，《意见》提供了富有现代性的诠释。

信托本源就是信托制度滋生与发展最初的“土壤”和社会需求。古罗马的信托遗赠制度没有用于继承以外的领域，没有被塑造成今天的英美信托，从社会史的角度来看，是他们不需要。英国最早的信托主要是为了解决复杂的继承问题和土地权益流转问题。美国商业信托是为融资和发债而诞生。日本发展信托的源头则是为了满足其明治维新时期社会建设和融资的需要。信托制度的形成和发展，既具有偶然性，也具有普遍性。“推进金融强国建设”“服务中国式现代化大局”，正是中国当前信托业发展的重要使命。

第三，信托业应当构建以“加强监管、防范风险、推动高质量发展”为核心的制度体系和长效机制。

针对如何加强监管、防范风险，推动高质量发展，《意见》进行了概括性总结：在监管方面，要做到“机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”；在风险控制方面，要做到“早识别、早预警、早暴露、早处置”，围绕资产服务信托、资产管理信托、公益慈善信托等三大类，做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融等“五篇大文章”。

全流程加强持续监管

《意见》针对信托业“五监管”，重点规范了信托机构的市场准入监管、持续监管和信托业务全过程监管。

在信托机构市场准入监管方面，要求“全面加强监管”“减量提质”。《意见》要求从两个维度加强对信托机构的准入管理。一是对股东资质和资本来源的准入。从已经出现的风险事件来看，信托机构陷入严重风险事件的关键原因，是其实际控制人和控股股东的非法行为，导致信托公司背离了审慎经营原则，利用信托公司为其关联方或利益相关方牟取利益。对此，《意见》要求穿透审查“股东资质”和“资金来源”，严禁“违规跨业经营”“杠杆率过高”“存在严重失信行为”和“重大违法违规记录”的企业成为信托公司主要股东或实际控制人，实行“黑名单”制度。二是针对上市公司的董事、高管和其他从业人员，要求“严格审查董事和高管任职资格”，加强信托从业人员的行为管理。未来，信托公司仍将实行严格的牌照管制，原则上只会减少，不会增加。信托公司的董事和高管也将受到更加严格的监督。

在信托机构的持续监管方面，《意见》提出四方面监管要求。一是从现代公司法人治理结构出发，加强法人治理监管。主要针对关联交易和不当利益输送。严格关联交易监管，落实关联方名单制、信息披露和监管报告等要求，严禁向关联方输送利益。二是持续落实准入监管的要求，强化股东、实际控制人监管。严禁股东、实际控制人及其一致行动人干涉信托公司独立经营，严惩占用信托资金、转移信托公司资产等行为。三是加强分级分类监管，科学合理匹配监管资源与监管强度，实施扶优限劣的差异化监管政策。国家金融监督管理总局于2023 年 11 月 7 日颁布的《信托公司监管评级与分级分类监管暂行办法》，对信托公司的评级分类监管作出细致的部署和规定，要求按照“公司治理、资本要求、风险管理、行为管理、业务转型”等五个模块实行 1~6 级评级分类监管。四是严厉打击违法违规行为，增强行政监管的震慑力。严格落实应罚尽罚、罚没并举和“双罚”制度。

在信托业务全过程监管方面，《意见》提出四方面要求。一是针对信托设立，要求严格落实信托业务的“三分类”规定，做到名符其实，不得“挂羊头卖狗肉”。涉及集合资金信托募集销售的，在销售监管方面，严格落实信托产品适当性管理要求，打击非法销售。此外，严格履行反洗钱义务，按照反洗钱有关规定识别和保存受益所有人信息。二是针对信托存续期监管，要求严格落实信托财产独立性管理要求，完善各类信托财产运用规范。严禁受托人背信运用信托财产，严厉打击信托机构违规投资、规避监管等行为。三是强化尽职履责和信息披露。落实受托责任尽职要求，加大应披未披、迟披漏披、虚假披露等违规行为的监管力度。四是规范信托到期清算。卖者尽责、买者自负。严禁刚性兑付、违规兑付，落实信托公司失责赔偿责任。可见，《意见》对信托的设立、销售（集合资金信托）、存续期管理、尽职履责、信息披露、到期清算等全流程加强持续监管。

推动信托业高质量发展

首先，信托制度的功能优势仍然鲜明。《意见》提出：信托公司立足受托人定位，遵循法律法规和监管要求，确保信托目的合法合规，为受益人的最大利益处理信托事务，履行诚实守信、勤勉尽责的受托责任；发挥信托机制财产独立、风险隔离的功能优势，引导资产服务信托、资产管理信托、公益慈善信托规范健康发展。

和“三分类”规定相比，《意见》增加了“发挥信托机制财产独立、风险隔离的功能优势”的表述，较为完整地概括了现代信托制度的基本特征：一是对受益人利益的忠诚与保护，二是信托受托人的诚实守信和勤勉尽责，三是信托财产的独立性和风险隔离。尽管受到宏观经济波动的影响，一些融资类信托产品出现了兑付困难，但信托制度和信托业仍有非常大的潜力。除融资类资金信托外，股权信托业务、家族信托业务、慈善信托业务、资产证券化信托业务、风险处置信托业务等均在积极创新发展。

其次，信托业的十年规划得以清晰。《意见》提出：“到 2029 年，信托业风险得到有效管控，业务转型有序推进，机构经营更加稳健，法律制度进一步健全，全过程监管持续加强，信托业高质量发展基础不断夯实。到 2035 年，基本形成坚守定位、治理完善、经营稳健、服务专业、监管有效的信托业新格局。”

《意见》的“十年规划”为信托业高质量发展描绘了蓝图，希望通过风险管控、业务转型、健全法律、加强监管等措施，形成信托业新格局。从当前“出险”情况比较突出的信托公司来看，需要重点关注两类问题，一是法人治理结构的问题，二是业务结构的问题，均列入了《意见》重点关注的范围。

在信托公司“减量提质”、严格落实监管要求的同时，如何保持信托业的创新活力，是一个现实的难题。其一，要恪守监管的边界，完善法律、政策和监管指引，依法依规监管。信托法有必要及时修订，并将信托公司和信托产品的管理规定系统升级为信托业法或信托业条例，切实落实信托财产登记制度和信托税收制度。推动信托业规范、高质量发展，应当依法而行。其二，切实管控信托业的风险，需建立正确的风险观。应当根据风险的不同类型，在民法典和金融司法的框架内依法解决。要降低投资者维权的成本，提高市场主体的违约和违法成本，畅通救济措施。既要通过风险事件加强投资者风险教育，也要严格追究和落实失责机构的赔偿责任。

最后，推动信托业回归本源、服务实体经济。关于回归本源、服务实体经济的本质要求，《意见》提出：“发挥资产服务信托作用，规范完善家族信托、资产证券化服务信托、预付类资金服务信托等业务品种，更好满足居民财富管理、企业经营发展以及社会治理等合理需求。规范开展资产管理信托业务，加强对科技创新、绿色发展等重大战略、重点领域和薄弱环节的多元化金融支持，服务新质生产力发展。积极发展公益慈善信托业务，深度参与乡村振兴、教育医疗、科技攻关、生态环保等事业，助力共同富裕。”

从以上表述来看，其一，要发挥资产服务信托的作用，推动信托资产结构向资产服务信托方向转型，尤其在家族信托、资产证券化信托、预付费信托方面满足社会发展与治理需要；其二，规范开展资产管理类信托业务，并与国家的做好金融“五篇大文章”战略相结合；其三，积极发展公益慈善信托业务。从业务转型和业务结构来看，监管部门应该是希望更加注重资产服务信托和公益慈善信托的发展，而易与宏观经济发生共振的资产管理信托，宜按评级分类的原则妥善发展，以形成资产服务信托和公益慈善信托为主、资产管理信托适当发展并服务于国家战略的信托业格局。　

（作者系澳门科技大学法学院博士研究生、北京金诚同达（上海）律师事务所合伙人）