论我国养老金信托化运作的监管模式选择

时间:2021/07/28 13:58:31用益信托网

近年来,随着人口老龄化的不断加剧,我国的养老金支付压力在逐渐加大,为了养老金的保值增值,对养老金进行市场化运营已经势在必行。养老金是老百姓的养老钱、保命钱,如何选择有效的监管模式,从而确保资金安全、防范风险,成为摆在我们面前的课题。本文在对养老金监管模式进行比较分析的基础上,结合我国的具体实践,提出我国应当逐渐从数量限制规则向审慎人规则过渡,并给出可行性操作步骤。


引言


近些年来,“以房养老”、“人口老龄化”、“延迟退休”的话题被中国社会广泛热议。由于中国特有的独生子女政策和人口的迅速老龄化,到2050年,中国65岁以上的老人将达到3亿,未来的养老金将面临保值增值的巨大挑战。然而,中国的养老金和资本市场之间一直未能够对接成功,除了全国社保基金、企业年金少量投入资本市场之外,本应当投入资本市场的主力——个人账户养老金一方面存在着空账的隐患,另一方面一直未能够进入资本市场来保值增值。随着职工工资的逐步增长以及农民工和农村养老保险的发展,未来进入养老保险个人账户的资金量每年将达到万亿元的级别。如此庞大的资金量如果不进行恰当的投资运营,其贬值数额也将十分巨大。


在欧美发达国家,养老金和资本市场结合所造就的养老金融已经有了十几年的发展历程,养老金早已经成为金融体系中一个不可或缺的的重要资源,对养老金进行市场化运作是其通行的做法。而且,各国通过立法的方式对其养老金融资产进行监管,从而保障养老金的安全。养老金已经成为普通法系国家非常重要的金融机构,尤其在英国和美国,养老金资产达到数万亿美元,甚至超过了世界上很多主权国家的财富,养老金也成为证券市场的主导者。英美两国养老金的大发展被牛津大学的著名养老金专家克拉克教授称之为“盎格鲁—撒克逊式的养老金资本主义”。


一、养老金信托化运作的模式和法律关系


1.养老金市场化运作的模式——信托化方式


养老金一般采取信托化的方式运作,又称养老金信托,是指养老保险经办机构将单位和个人按照有关法律、法规缴纳的养老保险费作为信托资产,交给金融信托机构管理和经营,职工退休后获益的一种信托形式。养老金信托的本质特征是,它由企业职工出资,形成一笔基金,以信托的方式持有,以便在职工退休的时候为他们提供养老金。


(1)信托财产的独立性保障了养老金的独立性和完整性。信托财产的独立性主要是通过区别信托财产和受托人的固有财产来体现的,主要表现为:第一,信托财产在损益方面具有独立性。受托人处理信托事务所产生的收益,除依信托条款约定应支付给受益人外,应归属信托财产;所产生的损失,除因受托人失职所造成的外,也应用信托财产来承担。第二,信托财产在偿债方面具有独立性。在信托法律关系存续期间,债权人无权要求强制执行或拍卖信托财产;受托人破产时,不得用信托财产来清偿其破产债权人的债权。第三,信托财产在继承方面具有独立性。第四,信托财产在抵消方面具有独立性。


养老金的安全和完整直接关系到退休人群的生活安定,关系到整个社会的稳定,因此,对于养老金的独立和完整有着特殊的高要求。而信托财产的独立性恰恰保障了养老金应有的独立性和完整性,从而可以促进养老金的稳定。


(2)信托财产的所有权与收益权的分离有利于养老金的安全和增值。信托财产在法律上纯粹是一种全新的财产,信托财产权的法律性质极为特殊,其财产上的权利具有所有权与收益权二元并存的性质,表现为所有权与利益相分离,权利主体与利益主体相分离。一方面,受托人享有信托财产的所有权,他可以像真正的财产所有权人那样管理和处分信托财产,并与第三方从事各种交易活动;另一方面,受托人又不能为自己的利益而使用信托财产,不能将行使信托财产所有权的收益归于自己,其对信托财产的处分权也受到一定的限制。这些都利于我国养老金的安全和增值。


(3)信托管理运营规划的长期性符合养老金稳定性的特点。完成积累制下的养老金在某种程度上可以被认为是一种长期储蓄,由于在退休之前不能提前支取,因而具有长期性和稳定性的特点,也因此决定了其对投资长期性的要求。因此,信托管理的长期规划性与养老金长期投资的要求非常吻合,养老金信托管理模式完全符合二者的要求,而又充分利用了各自的优点。


(4)信托理财的专业性克服了行政机构管理运营之缺陷。众所周知,目前我国养老金的个人账户管理运作不尽如人意,究其根本原因就是由于养老金的管理运作体制造成的。首先,负责养老金管理运作的主体不具备内在的动力和约束机制,他们不以基金的安全性、收益性、流动性为出发点来管理运作基金;其次,缺乏足够的外在机构和机制的有效监督;再次,现行管理机构缺乏专业人才管理运作基金。因此,借鉴国外管理养老金的成熟经验,利用信托制度,采取委托中介机构,实行专家理财的管理模式应当成为我国养老金管理制度的最佳选择。


2.养老金信托的法律关系


个人帐户的受益人(投资者)、基金管理委员会、基金管理公司以及托管人四个法律主体所形成的双层委托关系是养老基金投资制度中的主要法律关系,这是一个错综复杂而又井然有序的法律关系。个人帐户的所有者,作为投资人,将其财产权委托给基金管理委员会进行投资管理,双方形成的是委托代理关系,应该由《民法通则》来调整。而基金管理委员会将个人帐户的资金委托给基金管理公司和托管银行进行投资和保管,形成了第二层次的委托关系。这种第二层次委托关系的实质是信托关系,由《信托法》、《证券投资基金法》以及养老保险基金投资的相关法律来调整。本文只讨论第二层次的信托关系。


(1)委托人——国家社保部门


目前,我国的社会养老金主要是由各地劳动和社会保障厅进行管理。我国社会保障基金的管理者有责任同信托投资公司签订委托管理协议,协议签订后成立专门的养老保险基金监督委员会,对基金的运营进行监督,以确保基金的安全性,从而达到保值增值的目的。从信托法角度分析,委托人可以行使信托利益的请求权、信托事务的监控权和违法信托的救济权。


(2)受托人——信托公司  


受托人本身并不实际拥有基金的资产,它只是接受基金投资者的委托,并在委托范围内独立管理运作养老金。由于信托公司拥有丰富的专业知识和业内经验,信托设立后,委托人和受益人原则上均不得介入信托财产的运作,受托人几乎享有完全自主的管理能力。受托人管理财产的目的是在法律允许的条件下,努力实现信托财产的保值增值。


管理人享有权利的同时应该履行受托人的义务:管理人应对信托财产尽到善良管理人的义务,忠实地为受益人利益处理信托事务,不得将自己置身于与受益人利益冲突的地位;管理人应设立专门的账户分户独立管理养老金,实行基金专户理财政策;管理人还应按照约定向受益人支付信托利益。


(3)受益人


受益人虽然是基金的实际拥有者,但是一旦将这部分财产委托于受托人管理,即设立信托后,它除了享有必要的管理和监督职能外则不能干预受托人对于信托财产的管理和具体的运作。


二、养老金信托化运营监管模式的比较研究


监管模式是按照监管者对养老金投资比例和资产组合的控制程度来划分的。各国养老金学者对其监管模式的研究集中在不同国家的法律框架内养老金监管规则的差异,主要涉及两个规则:审慎人规则(Prudent person rule)和严格数量限制规则(Quantitative Asset Restrictions)。一个国家和地区选择的养老金监管模式通常与该国或地区金融市场的发展程度和养老金管理者的监管水平有着直接的关系。从比较法学的角度来看,实施审慎人规则的大多数是普通法系国家,而实施严格数量限制规则的大多数是大陆法系国家。


1.审慎人规则


审慎人规则源于英国信托法,强调对养老金受托人内部控制、治理结构和信息披露行为的监管和规范。受托人必须履行注意义务(duty of care)和信义义务(duty of loyalty)。注意义务要求受托人管理信托事务必须尽到合理的审慎义务和注意义务,应当像一个审慎的普通商人处理自己事务一样去处理受托事务。信义义务要求受托人应忠实地为受益人利益处理信托事务,不得将自身置于与受益人的利益相冲突的地位。基于普通法的传统,美国对养老金监管实施审慎人规则。在养老金的管理过程中,管理机构应当履行必要的审慎程度,这种必要的审慎程度是指一个正常审慎的人在与他们从事财产交易时所应具有的审慎程度。


2.严格数量限制规则


严格数量限制规则是指对养老金投资的资产类别、投资比例等进行直接的数量限制,监管理念是纯粹的“安全”理念,对养老金持有低流动性、高波动性、高风险性的资产都有禁止性规定或比例限制,比如对股票、风险资本、实物资产以及国外资产的投资限制。该规则比较适用于资本市场和法治环境不健全的市场,其内在缺点主要在于妨碍了养老金投资组合管理的最优化,包括限制了金融衍生工具的使用和投资策略的运用,过分关注于单个资产品种而不是资产组合,缺乏灵活性,不能随股票、货币或不动产市场的变化而相应调整资产配置,也限制了国际投资多样化可能带来的益处。


3.两种模式的利弊分析:审慎人规则要优于数量限制监管


数量限制监管不仅对养老基金投资收益和风险有影响,OECD还认为它对整个国家或地区的经济影响也是负面的。一方面,如果投资管理人主要的职责是满足资产组合数量限制,机构投资者不会任命那些通过投资股票和国际投资取得高回报和低风险的有能力投资经理,数量监管也使投资管理人间的竞争由广泛领域转变为有限领域的恶性竞争,养老保险基金投资的行业本身将会得不到充分的发展。另一方面,数量限制监管会扭曲资本配置,特别是导致资本无效配置特别是对非上市股份和风险资本投资限制,阻碍了中小企业的活力,妨碍经济增长和国民就业。


4.国际趋势:由严格数量限制监管逐渐向审慎人规则过渡并有相互融合


在数量限制监管模式下,监管当局只需要设定数量标准,并且在监督过程中只要核查相关投资主体是否符合此标准,监管过程和结果都易控制,监管成本也相对较低。因而,对于养老保险基金处于发展的初期或者是金融市场不发达、监管条件不成熟的国家来说,数量限制监管是一个合乎实际的选择。该模式有利于控制基金投资风险,最大限度地保证养老保险基金投资的合规性和广大受益人的利益。但由于数量限制监管本身的缺陷,不仅会损害养老保险基金投资目的的实现,长期还会扭曲金融市场、损害整个金融市场的活力。这些负面作用使得一些严格数量限制监管的国家逐渐放松限制,逐渐部分或全部过渡到审慎人规则模式。


三、我国现行养老金监管规则的分析


1.我国现行养老金监管模式


养老金市场化运作模式通常可以分为信托型和契约型,随着我国相关法律、法规出台,我国已初步确立了信托模式来构建企业年金和部分全国社会保障基金投资体制,如企业年金不能由企业和职工自己管理,必须交给符合条件的企业年金受托人进行投资管理。但与信托相关的审慎人规则对我国广大投资者来说还是一个相对陌生的概念,我国现有的立法体系中对审慎人监管只是原则性规定,如《信托法》第二十五条规定“受托人应当遵守信托文件的规定,为受益人的最大利益处理信托事务。受托人管理信托财产,必须恪尽职守,履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务”,《债券投资基金法》也有类似的规定。但养老保险基金审慎人规则在我国基本上还处于理论层面,法律也是原则性规定,操作性也不强,司法实践中也似乎很难找到合适的理由和依据来处置某些“不审慎”的行为。


实践中,根据2001年财政部劳动和社会保障部颁布实施的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》,全国社会保障基金投到银行存款和国债投资的比例不得低于50%,其中银行存款的比例不得低于10%,在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的50%;企业债、金融债投资的比例不得高于10%;证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。相比全国社会保障基金,2011年人社部和银监会、证监会、保监会联合颁布的《企业年金基金管理办法》稍微放松了数量限制,但也有具体数量限制,在其第四十八条中规定投资银行活期存款、中央银行票据、债券回购等流动性产品以及货币市场基金的比例,不得低于投资组合企业年金基金财产净值的5%,投资债券正回购的比例不得高于投资组合企业年金基金财产净值的40%等等。2013年人社部在《关于扩大企业年金投资范围的通知》中增加了商业银行理财产品、信托产品、股指期货等风险性较大的产品。


从上可以看出,如果说立法上对审慎人规则有原则性规定,实践中则完全实行的是严格数量限制监管。


2.改革监管模式的必要性


审慎人规则是一个重要的信托法原则,在其他非信托的资产管理中,许多国家法律同样也要求受托人行为审慎。在我国的养老基金投资管理制度构建框架中,信托管理模式已成为主流,引入审慎人规则将是一个必不可少的环节。


如果在我国养老基金投资监管中成功引入审慎人规则,那么养老基金投资管理人与受益人就建立了直接的法律关系,养老基金投资管理人就会对受益人产生忠信义务,有助于维护收益人的权益。“审慎人规则”一方面扩大了基金投资管理人的投资自主决定权,使之能更为灵活制定投资政策,赋予了养老基金投资管理人更大的决策权,很可能会带来更高的投资效益;另外审慎规则强调投资管理人多样化投资、风险管理和信息披露,它能更好地防范风险,有利于养老基金的保值、增值。


四、我国养老金监管的模式选择


从欧美发达国家养老金融的发展可以看出立法先行的重要性。普通法系和大陆法系两大法系根植于不同的历史和文化之中,根据LLSV的法律起源理论,不同法系造就了不同的金融发展绩效,普通法国家的金融发展总体上比大陆法系更好。具体到养老金市场化运作的监管来看,普通法系国家大多采纳审慎人规则,而大陆法系国家更多采纳严格数量限制规则。当面对不同选择之时,中国的养老金监管应当采取什么样的规则,才能更好地促进养老金融的发展呢?


1.从严格数量限制规则逐步向审慎人规则转变


中国作为继承了大量大陆法系传统的国家,由于资本市场的发展尚处于初级阶段,目前在养老金监管领域采取严格数量限制规则比较合适。近些年来,我国的金融立法大量借鉴了普通法系的理念,如《信托法》、《银行业监督管理法》均规定在监管中要遵循审慎监管的规则。日本在养老金监管领域从1998年开始从严格数量限制规则转换为审慎人规则,这也值得中国借鉴。未来在养老金的监管者中应当逐步解除严格数量限制规则的限制,部分采纳审慎人规则,以降低监管成本,提高收益率。


2.我国养老金投资引入审慎人监管的挑战——审慎义务标准的缺失


审慎人规则来源于信托法传统国家,它一方面赋予了忠信义务人广泛的自由裁量权,同时也用有效的法律机制约束义务人的行为。审慎人义务具有法律不完备的特征,法律对所有可能造成损害的行为没有准确、详细规定或者规定不清,对行为结果限定宽泛。1因为审慎人义务通常只规定“在当时一个处于同样地位、


熟识该等事务之谨慎之人从事相同性质和目的事业时所运用的注意、技能、谨慎与勤勉”或以养老金计划参与人和受益人的利益为唯一目的来处理信托事务”但到底什么样的具体行为才是满足谨慎人要求,法律中没有进一步的具体说明,含义也非常宽泛,通常不易根据条文语言清楚判断行为的合法性。从法律移植的角度来看,法律不完备程度越高,法律移植的有效性越高,因为法律无法详尽无遗地规定一切细节,不完备的法律不能够通过法律条文的文句提供直接、明确的行为指引。


我国现行法律体系中并没有规范审慎义务的具体参照标准。因此,由于没有法定的行为标准,将会很难客观界定养老基金投资者履行义务,再加上我国社会诚信普遍缺失,如何将原则性的审慎原则具体化,并且取得公信力将会引入审慎人规则最为重要的前置性问题。


3.我国引入审慎人规则的发展设计


(1)允许投资组合多元化,逐步放宽投资限制


随着我国金融市场的发展,投资监管允许投资组合多元化,逐步放宽对养老保险基金投资品种的限制,拓宽投资渠道、投资范围。当前我国的金融市场还比较落后,制度建设还不健全,再加上养老保险基金设立的时间还比较短,基金性质差异也比较大,投资运营经验也比较缺乏。在这种情况下,我国对养老保险基金投资实施严格的数量限制监管,将“安全”置于“效率”之前是情理之中。但从长远角度来看,面对未来沉重的人口压力,即使风险性较低,如果投资效益过低也会造成偿付能力不足的危险。同时如果现阶段立即取消投资数量限制,有可能会导致以分散风险、追求利益最大化为借口,盲目将养老保险基金投资到国外资产和股票等高风险资产,使其陷入巨大投机风险当中,将会带来灾难性后果。


因此,我们不宜在全国社保基金、企业年金基金乃至将来可能开展投资活动的各地社会保障基金,一刀切地全面采用谨慎人义务,也不宜完全放弃数量限制规则的规定,比较可行的做法是适度放开数量限制,由严格数量限制监管逐步向审慎人规则过渡。同时还要考虑到不同性质、不同层次养老基金的差异性,如基本养老保险基金的社会统筹基金主要用于当期退休人员的退休金支付,对于这部分养老基金应当实行数量限制监管,不宜进行长期和冒较大风险投资;相对于统筹账户基金,个人账户基金可以实施混合监管;而作为养老第二支柱的企业年金则可以放宽投资限制,实行审慎人规则。根据不同的养老基金的性质和风险收益要求而进行不同的监管,即有助于降低养老基金的整体风险,也能为大范围地实施审慎人规则积累一定的经验。


(2)完善审慎人规则的法律体系


我国审慎人规则的理念还没有融入到司法理念中。尽管《信托法》和《债券投资基金法》中对受托人和管理人都提出审慎要求,但基本上都是宣言性的,尚未有实施细则和相关司法解释。我国在适度放开养老基金投资数量限制、逐步过渡到审慎人规则的同时,要加快审慎人规则法律规范体系的建设进程。在具体方案上可以采取多种方式。如考虑到《信托法》和《债券投资基金法》已有“审慎人”的规定,可以颁布实施细则细化这些规定,也可以修改《中华人民共和国社会保险法》及其实施细则,加入审慎人规则内容。如果考虑到时间性和出台法律的权威性,可由相关监管部门联合制定审慎人规则具体办法。


(3)具体界定审慎义务的标准


审慎人规则在赋予义务人较大的自由裁量权的同时也必须有明确的对其约束机制,我国养老基金投资审慎管理法律规定过于宽泛、原则,无法有效地指导实践。另一方面,养老基金投资审慎人规则最为重要的特点就是让管理者享有一定的自由决策和处置的权利,这就决定着法律不能规定过于详细和标准,需要一定模糊地带。这就意味着对养老基金审慎义务界定需要一定的“度”,主要表现在以下几个方面:第一,区分专业管理人审慎义务和一般管理人的审慎义务履行标准。通常来讲,养老基金投资管理人都应当具有专门的知识和技能,养老基金委托人将资产委托给相关管理人,一方面是基于对管理人品质的信赖,更多的还是对其专业能力的认可。所以养老基金投资管理人审慎人义务的标准是专业标准,可以做如下定义:养老基金应当遵循谨慎、分散风险的原则,如同一个谨慎的投资人投资养老基金资产,但专业管理人应当运用专门知识和技能。第二,细化养老基金投资的具体要求;第三,确立养老基金履行审慎投资义务的判断依据。


结语


随着我国更大规模的养老金需要投资运营和金融市场发展,必须适度地放开数量限制、逐步引入审慎人规则。在我国的养老金投资管理制度构建框架中,信托管理模式已成为主流,引入审慎人规则将是一个必不可少的环节。如果在我国养老金投资监管中成功引入审慎人规则,那么养老金投资管理人与受益人就建立了直接的法律关系,养老金投资管理人就会对受益人产生忠信义务,有助于维护受益人的权益。

作者:祁 琳
来源:家 事 俪 说

责任编辑:wyx

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